Nasıl bir Merkez Bankası?

FED (ABD Merkez Bankası) dünyadaki diğer merkez bankalarından farklı bir geçmişe ve yapıya sahip. Birçok ülkede merkez bankaları devletler tarafından kurulmuşken FED bir ölçüde otonom olarak ortaya çıkmış ve gelişmiş bir kurum. Burada ayrıntıya girmemiz mümkün değil ancak meraklıları için son derece ilginç bulacakları bir geçmişi olduğunu ve ABD tarihinin de son derece önemli bir kısmını oluşturduğunu belirtelim. Bu yazıda FED’i konu etmemizin sebebi bir merkez bankası olarak üstlendiği sorumlulukla ilgili. FED (aslında biraz daha geriye gitmekle beraber) 1977 yılında kanununda yapılan bir değişiklikle birlikte bugün “ikili görev” (dual mandate) denilen bir yükümlülüğü üstlendi. FED’in hem fiyat istikrarını hem de istihdamı bir arada gözetmesini gerektiren bu yükümlüğe göre FED bir yandan enflasyonu en aza indirmeli, diğer yandan da işsizliği en düşük seviyeye çekecek şekilde kararlar almalı. Yasada bu iki amaç aynı önemde tutulmuş durumda. Yani FED enflasyonu düşürmeye dair bir karar alacakken bunun istihdam üzerindeki etkisini gözetmek zorunda. Tabii ki tersi de geçerli. İstihdamı desteklerken fiyat istikrarını da gözetmek zorunda. FED Başkanı ve Güvarnörler Heyeti üyeleri ABD Başkanı tarafından atanıyor ve Senato tarafından onaylanıyor. Anayasa değişikliği sırasında çok tartışıldığı için burada Senato konusunda bir parantez açalım. ABD Senatosu çoğu zaman yanlış anlaşıldığı üzere klasik manada bir yasama organı değildir. Senato’da, nüfusundan bağımsız olarak her “devlet”in iki senatörü vardır. Yani Senato bir ölçüde devletlerin temsil edildiği bir oluşumdur. Bu yüzden önemli atamalar Senato’nun onayına tabi tutulur. Burada maksat devletlerin federal yöneticileri onaylamasıdır. Konumuz bu değil ama yazmadan geçmek istemedik. Son olarak ABD Başkanı’nın FED Başkanı ve üyeleri görevden alabileceğini de belirtelim.

TCMB’nin kuruluşu ve geçmişi FED kadar ilginç değil. Bir çokları gibi devlet tarafından kurulmuş bir anonim şirket. Başkanı Bakanlar Kurulu kararı ile atanıyor ve kanunda yazılı kuralları ihlal etmediği sürece görevden alınamıyor. TCMB’nin kanunla belirlenmiş temel amacı fiyat istikrarını sağlamak. Aynı kanunda bu temel amacı ile “çelişmemek” kaydı ile Hükümetin büyüme ve istihdam politikalarını destekler deniyor. 2001 yılında yaşadığımız finansal kriz ile birlikte ek maddeler ve değişikliklerle TCMB’ye temel amacını sağlamak üzere kullanacağı para politikası araçları ile ilgili tam bir bağımsızlık verilmiş oldu. Banka’nın güvenilirliğini arttırmak ve Hükümetlerin bütçe açıklarını finanse eden bir mekanizma olmaktan çıkarmak adına yapılan bu değişiklikler krizin aşılmasında önemli bir işlevi de gerçekleştirmiş oldu. Bununla birlikte Türkiye tarihinin en zor istikrar programının bir parçası olarak hazırlanan bu düzenlemeler dönemin ikliminin de etkisi ile istihdam ve büyümeyi oldukça geri planda tutan bir anlayışı yansıtıyordu. Ekonomik büyüme ve istihdamı arttırıcı politikaların fiyat istikrarı ile çelişeceğini “zımni” olarak baştan kabullenen bu anlayış fiyat istikrarı için yapılacak uygulamaların büyüme ve istihdamı nasıl etkileyeceğini ise konu dahi etmiyordu. Bu anlayış tamamıyla kanuna yansıtılmış oldu. Bugün yürürlükteki kanun TCMB’ye büyüme ve istihdama dair politikaları fiyat istikrarı ile çelişmezse destekle diyor ama fiyat istikrarına dair aldığın kararlarda büyüme ve istihdamı da gözet demiyor. İlk zamanlarda tek amaç krizi bir an evvel atlatmak olduğu ve tüm konsantrasyon bu çabaya yoğunlaştığı için kanuna yansıyan bu anlayış tartışılmadan kabul gördü. Gerçekten de kriz ortamı büyüme vs gibi konuları geri plana atmış durumdaydı. Ancak krizin aşılmasının ardından, finansal anlamda istikrarda bir kalıcılığın yakalanmasının da etkisi ile söz konusu anlayış tartışma konusu olmaya başladı. Özellikle 2008 yılında IMF ile stand-by anlaşmasının yenilenmemesi kararı sonrası ekonomiye bakışta bir farklılaşma olduğunu söylemek mümkün. Aynı yıl başlayan global kriz bu farklılaşmayı ve anlayış değişikliğini bir süre ötelemiş olsa da 2010 yılından itibaren Erdoğan’ın Başbakan olarak faizlerin yüksekliği ile ilgili çıkışlarının sıklaşması ekonomiye bakışta artık yeni bir döneme girildiğini de gösteriyordu. Erdoğan faiz/enflasyon ilişkisine bakışındaki farklılığı daha sık dile getirmeyi ve faiz artışlarının enflasyonun çaresi değil tam tersine sebebi olduğunu ve kendisinin meseleye böyle baktığını tekrarlamayı sürdürdü. Aslında ayrışmanın özünde TCMB tarafından alınan kararların büyüme ve istihdam üzerinde negatif etkileri olması ve Banka’nın çoğu zaman fiyat istikrarı dışındaki konuların kendilerinin değil hükümetin sorumluluğu olduğunu ima etmesi vardı. Enflasyon hedefi ile ilgili ortaya çıkan her riske faiz arttırarak cevap verilmesinin ekonomi üzerindeki daraltıcı sonuçlarının TCMB tarafından dikkate alınmıyor olması Erdoğan’ı son derece rahatsız ediyordu. Erdoğan’ın Başbakan olarak yaptığı her uyarı Merkez Bankasının bağımsızlığına bir müdahale olarak yansıtılıyor ve piyasaların bundan olumsuz etkilendiği söylemi üzerinden Erdoğan üzerinde bir baskı oluşturulmaya çalışılıyordu. Bu gerilim Tayyip Erdoğan’ın Cumhurbaşkanı olduktan sonra 16 Ocak ve 27 Şubat 2015 tarihlerinde yaptığı konuşmalar ile zirve yapmış oldu. Bu gerilim bazen artarak, bazen azalarak bugüne kadar gelmiş durumda ve halen devam ettiği de sır değil.

Burada Merkez Bankası’nın bağımsızlığı konusundaki kanaatimiz paylaşalım. Bizdeki tanımlanmış hali ile bağımsız merkez bankası anlayışının sürdürülebilir olduğu kanaatinde değiliz. TCMB Kanunu’nun bu hali ile kalmasının söz konusu gerilimi daha da arttırarak devam ettireceğini düşünüyoruz. Bu tespit sadece Türkiye’ye özgü bir tespit olarak anlaşılmamalıdır. Zira siyasi anlamda tüm sorumluluk hükümetlerde iken halk bütün başarısızlıklarda bedeli hükümetlere ödetecektir. Hiçbir hükümetin enflasyon konusunda sorumluluk bizde değil merkez bankasında diyebilmesi veya istihdam konusundaki bir başarısızlığı merkez bankasının faiz politikasına bağlaması siyaseten mümkün değildir. İşte bu yüzden oluşturulan bu yapı, içerisinde sürekli bir tansiyon ve gerilimi barındırır. Elbette hükümet ile merkez bankası arasında bir koordinasyon ve yakın çalışma bu tür gerilimleri azaltabilir ancak nihai sorumluluk hükümetlerde olduğu sürece (özellikle kriz durumlarında) son sözü hükümet söylemek isteyecektir ve bu da son derece doğaldır. Bununla birlikte bu gerçeğin merkez bankasını hükümetlerin emrine vermek ve hükümeti finanse eden bir kurum haline getirmek için bir gerekçe olamayacağı da çok açık. O halde çözülmesi gereken problem merkez bankasının bağımsızlığı veri olmak kaydı ile bu gerilimin nasıl minimize edileceği ve sistemin nasıl sürdürülebilir hale getirilebileceğidir. Açıkçası kolay bir çözümü olmayan ve literatürde hala tartışmalı olan bir problemden söz ediyoruz. Özellikle 2008 krizini izleyen dönemde bu konunun fazlaca tartışıldığını ve bir çok farklı bakışın olduğunu belirtelim. Diğer yandan en yaygın olarak yapılan önerinin bağımsızlığına hiçbir halel getirmemek kaydı ile merkez bankası ile hükümetin sürekli bir koordinasyon içerisinde çalışması olduğunu da ekleyelim.

Bizim Türkiye için önerimiz TCMB kanunun değiştirilerek FED kanunundaki gibi “ikili görev” (dual mandate) düzenlemesinin getirilmesidir. Kanun değişikliği ile birlikte Merkez Bankası’na hem enflasyonu hem de işsizliği düşürücü politikalar uygulaması yükümlülüğü getirilmelidir. Burada amaç tabii ki Merkez Bankası’nın işini zorlaştırmak değildir ancak Hükümet ile Banka’nın paralel amaçları olması bir yandan koordinasyonu daha mümkün kılarken diğer yandan sözünü ettiğimiz gerilimi de azaltacaktır. TCMB politikalarını belirlerken büyüme ve istihdamı da aynı ölçüde gözetmek zorunda olacağı için bir çeşit amaç birliği sağlanmış olacaktır. Koordinasyon açısından Para Politikası Kurulu’nda Cumhurbaşkanı’nın doğrudan bir temsilcisinin olması da yerinde bir düzenleme olabilir.

25 Haziran sabahı yeni bir Türkiye’ye uyanacağız. Bu sadece yönetim biçiminin değiştiği değil tüm kurumsal yapının da yeniden tasarlandığı bir dönem olacak. Özellikle ekonomik kurumların yeniden yapılanması konusundaki önerilerimizi yazmaya devam edeceğiz.